Αντιπαράθεση για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία: Μύθος και Πραγματικότητα

Του Δημήτρη Σκιαδά

Η δημόσια συζήτηση στην Ελλάδα για τις ενέργειες της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (EPPO) προκαλεί προβληματισμό καθώς καταδεικνύει μια στρεβλή αντίληψη για το θέμα και αποπροσανατολίζει το ενδιαφέρον από το καίριο ζήτημα…

Ας ξεκινήσουμε από την αρχή για να ξεκαθαρίσουμε τα πράγματα. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (εφεξής EPPO) ιδρύθηκε τον Οκτώβριο 2017, με τον Κανονισμό 2017/1939/ΕΕ (εφεξής Κανονισμός EPPO), μετά από τετραετή διαπραγμάτευση (η σχετική νομοπαρασκευαστική συζήτηση κατέχει το ρεκόρ υποβολής εγγράφων, παρατηρήσεων, τροπολογιών κλπ, στην ιστορία της ΕΕ). Αξίζει να σημειωθεί ότι η ιδέα περί ίδρυσης μιας ευρωπαϊκής εισαγγελικής αρχής είχε πρωτοδιατυπωθεί θεσμικά το 1998 αλλά η περίοδος πολιτικής ωρίμανσης της ξεπέρασε τη δεκαπενταετία μέχρι να υπάρξει η σχετική νομοθετική πρόταση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή το 2013. Τελικά αξιοποιήθηκε η διαδικασία του άρθρου 86 παρ. 1 ΣυνθΛΕΕ περί ενισχυμένης συνεργασίας καθώς δεν υπήρξε συμφωνία από ορισμένα κράτη μέλη (π.χ. Ουγγαρία, Μεγάλη Βρετανία προ Brexit, κλπ), και έτσι η EPPO είχε αρχικά 20 συμμετέχοντα κρατη-μέλη (σήμερα είναι 24). Η επιλογή της δημιουργίας της είχε προκαλέσει επιφυλάξεις από πολλά εθνικά κοινοβούλια και κυβερνήσεις των κρατών μελών της ΕΕ, καθώς αφορούσε μια πολύ σημαντική μεταβίβαση εθνικής κυριαρχίας σε επίπεδο ποινικού δικαίου και δικονομίας, σηματοδοτώντας τη μετάβαση από μια “συνεργατική φιλοσοφία” δράσης ως προς την ποινική δικαιοσύνη στην ΕΕ (όπως αυτή είχε διαμορφωθεί στη δεκαετία του 1990 με τον τρίτο πυλώνα της ΕΕ κατά τη Συνθήκη του Μάαστριχτ και τη Σύμβαση Προστασίας Οικονομικών Συμφερόντων της ΕΕ) σε ένα ολοκληρωμένο υπερεθνικό σύστημα ποινικής δικαιοσύνης (κατά τις προδιαγραφές που έθεσε η Συνθήκη της Λισσαβόνας από το 2009).

Οι αρμοδιότητες της EPPO είναι η έρευνα, η δίωξη και η παραπομπή ενώπιον της δικαιοσύνης (εθνικά δικαστήρια) των δραστών αξιόποινων πράξεων καθώς και των συνεργών σε αξιόποινες πράξεις οι οποίες θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Η οργάνωση της γίνεται σε κεντρικό επίπεδο (με το συλλογικό όργανο/”Κολλέγιο” των Ευρωπαίων Εισαγγελέων, τον Ευρωπαίο Γενικό Εισαγγελέα – η κ. Laura Kövesi ως την 31.10.2026 και o κ. Andrés Ritter από 1.11.2026 – με τους αναπληρωτές του, και τους ευρωπαίους εισαγγελείς από κάθε συμμετέχον κράτος μέλος) και σε αποκεντρωμένο επίπεδο (με τους ευρωπαίους εντεταλμένους εισαγγελείς που εδρεύουν στα συμμετέχοντα κράτη μέλη).

Τόσο το περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων της EPPO όσο και ο τρόπος άσκησης αυτών έχουν αποτελέσει κατ’ επανάληψη σημεία συζητήσεων και τριβών μεταξύ τόσο της EPPO και οργάνων της ΕΕ όσο και μεταξύ της EPPO και εθνικών αρχών. Είναι γεγονός ότι η νυν Ευρωπαία Γενική Εισαγγελέας, η κ. Kövesi, έχει καταβάλλει πολύ μεγάλες προσπάθειες να εδραιωθεί γρήγορα η EPPO ως ευρωπαϊκό όργανο ώστε να μπορέσει να επιτελέσει αποτελεσματικά το έργο της, πιέζοντας τόσο τα Ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα για πόρους και θεσμικές δυνατότητες δράσης, όσο και τις εθνικές αρχές των συμμετεχόντων κρατών μελών για προσωπικό (τόσο σε εισαγγελικό όσο σε ερευνητικό/επιχειρησιακό επίπεδο) και συνεργασία. Οι προσπάθειες αυτές ενίοτε έχουν δημιουργήσει αντιπαραθέσεις, οι οποίες, αν και έχουν συγκεκριμένο περιεχόμενο, αποκτούν τελείως διαφορετικές διαστάσεις και πτυχές ακριβώς λόγω της σημασίας που έχει το έργο της ΕPPO για την αντιμετώπισης της απάτης, της διαφθοράς και άλλων εγκλημάτων εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Και αυτό συμβαίνει και στην περίπτωση της τρέχουσας συζήτησης στην Ελλάδα για την EPPO και το ρόλο της, καθώς ένα καθαρά διαδικαστικό ζήτημα έχει αποτελέσει τον πυρήνα του δημόσιου διαλόγου, οδηγώντας σε νοηματικές διαδρομές που θέτουν πολύ γενικότερους προβληματισμούς.

Ειδικότερα, το ζήτημα που τέθηκε αφορά στην ανανέωση της θητείας των Ελλήνων Ευρωπαίων Εντεταλμένων Εισαγγελέων στην αποκεντρωμένη οργανωτική δομή της EPPO (στην οποία είχε προβεί με την υπ’ αρ. 96/12.11.2025 Απόφαση του το “Κολλέγιο” των Ευρωπαίων Εισαγγελέων). Οι ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς στο πλαίσιο της EPPO (άρθρο 13 Κανονισμού ΕPPO) θεωρούνται το σημείο περιορισμού του υπερεθνικού χαρακτήρα της καθώς αποτελούν τον “εθνικό σύνδεσμο” στη διακυβέρνηση και λειτουργία της EPPO, παραμένουν δε μέλη της εισαγγελικής αρχής του οικείου κράτους μέλους (άρθρο 17 παρ. 2 Κανονισμού EPPO) και μάλιστα προβλέπεται ότι εκτός των καθηκόντων τους στο πλαίσιο της EPPO μπορούν να ασκούν και καθήκοντα εθνικού εισαγγελέα. Βέβαια αυτό δεν σημαίνει ότι χάνουν την λειτουργική ανεξαρτησία τους (βλ. άρθρο 6 Κανονισμού ΕPPO). Για το διορισμό τους προβλέπεται (άρθρο 17 Κανονισμού ΕPPO) πρόταση από την αρμόδια εθνική αρχή, εν συνεχεία νέα πρόταση από τον Ευρωπαίο Γενικό Εισαγγελέα και απόφαση από το “Κολλέγιο” των Ευρωπαίων Εισαγγελέων. Όμως, αν και προβλέπεται δυνατότητα ανανέωσης της θητείας των εντεταλμένων εισαγγελέων, δεν προβλέπεται σχετική διαδικασία. Είναι δε προφανές (και για την ταυτότητα του νομικού λόγου) ότι τυχόν ανανέωση της θητείας αφορά το σύνολο της διάρκειας αυτής και όχι μέρος αυτής, καθώς η διάρκεια αποτελεί εννοιολογικό συστατικό της έννοιας της θητείας (καθώς η σχετική ρύθμιση αναφέρει “Η θητεία των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων είναι πενταετής και μπορεί να ανανεωθεί”, μη καταλείποντας πεδίο προβληματισμού για τη χρονική διάρκεια, κάτι που θα προέκυπτε από ένα λεκτικό π.χ. “η θητεία είναι εως πέντε χρόνια”). Το “Κολλέγιο” των Ευρωπαίων Εισαγγελέων με σειρά αποφάσεων του (πιο πρόσφατη η Απόφαση 015/12.2.2025) έχει προβλέψει (βασιζόμενο στο άρθρο 114 Κανονισμού EPPO για τον καθορισμό των συνθηκών εργασίας και των όρων επίδοσης των εντεταλμένων εισαγγελέων) μια συναφή διαδικασία κατά την οποία, λόγω του νομικού καθεστώτος των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων ως ειδικών συμβούλων (άρθρο 96 παρ. 6 Κανονισμού EPPO), όλες οι σχετικές ενέργειες λαμβάνουν χώρα εντός του θεσμικού πεδίου και πλαισίου της ΕPPO, χωρίς πλέον εμπλοκή των αρμοδίων εθνικών αρχών. Με αφορμή την ανανέωση της θητείας των Ελλήνων Ευρωπαίων Εντεταλμένων Εισαγγελέων, η κ. Kövesi έχει εκφράσει τη βεβαιότητα της για την ορθότητα αυτής της διαδικασίας και “προκάλεσε” όποιον διαφωνεί να προσφύγει στο Δικαστήριο της ΕΕ προς ερμηνευτική διάγνωση του ζητήματος. Το θέμα είναι καθαρά διαδικαστικό. Όμως, λόγω της έκτασης που έχει λάβει η διερεύνηση της υπόθεσης του ΟΠΕΚΕΠΕ από την EPPO, πολλοί ανάγουν το θέμα σε πολιτικό λέγοντας π.χ. ότι ουσιαστικά πρόκειται για προσπάθεια συγκάλυψης σφαλμάτων που έχουν κάνει οι Έλληνες Ευρωπαίοι Εντεταλμένοι Εισαγγελείς και κατηγορούν αδίκως πολιτικά πρόσωπα, ή ότι οι ενέργειες τους έχουν πολιτικά κίνητρα που ανάγονται εντός ή εκτός Ελλάδος, κλπ. Μάλιστα δε στη συζήτηση τίθενται και προβληματισμοί για τη σχέση και συμβατότητα του Συντάγματος (άρθρο 90 περί αρμοδιοτήτων του Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου) με τις ανωτέρω ενωσιακές ρυθμίσεις περί ΕΡΡΟ.

Από τις αυτές τις πολιτικές αναγωγές του θέματος καταδεικνύεται η αστοχία της όλης συζήτησης και ιδίως του τρόπου διεξαγωγής της.

Ως προς τα επιχειρήματα περί σκόπιμης παράκαμψης των ελληνικών αρχών και ιδιαίτερων πολιτικών κινήτρων της δράσης των Ελλήνων Ευρωπαίων Εντεταλμένων Εισαγγελέων, που μάλιστα προκάλεσαν αντεπιχειρήματα της EPPO περί αναζήτησης συμφερόντων και σκοπιμοτήτων για την αντικατάσταση των Ελλήνων Ευρωπαίων Εντεταλμένων Εισαγγελέων, είναι νομίζω σαφές ότι κάθε προσπάθεια ανάλυσης τους παρέλκει, καθώς θα εδράζεται εκ των πραγμάτων σε υποθέσεις και εικοτολογίες, χωρίς αποδείξεις αλλά μόνο με – εκ προοιμίου θεωρούμενες ως βέβαιες – απόψεις των εμπλεκομένων.

Μεγαλύτερο ενδιαφέρον έχει η άποψη ως προς την σχέση Συντάγματος-Δικαίου ΕΕ, καθώς στην προκειμένη περίπτωση εσφαλμένα τίθεται ζήτημα ύπαρξης δυο διαφορετικών/αντίθετων ρυθμίσεων (που θα επιλυόταν με βάση την αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου). Το πραγματικό ζητούμενο είναι εάν η ΕPPO έχει εφαρμόσει σωστά τον ίδιο τον Κανονισμό της, με τις εφαρμοστικές πράξεις της, αποκλείοντας την συμμετοχή των εθνικών αρχών από τη διαδικασία ανανέωσης των θητειών των εντεταλμένων εισαγγελέων. Ουσιαστικά δηλαδή αυτό που πρέπει να ελεγχθεί είναι εάν γίνεται σωστή εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου από την EPPO και όχι εάν υπάρχει αντίθεση μεταξύ συνταγματικής και ενωσιακής ρύθμισης. Άλλωστε στο ενωσιακό νομοθετικό κείμενο (Κανονισμός EPPO) η συμμετοχή των εθνικών αρχών είναι σαφής και αδιαμφισβήτητη ως προς τη διαδικασία του αρχικού διορισμού των εντεταλμένων εισαγγελέων, και αυτό που χρήζει αποσαφήνισης είναι η συμμετοχή τους η όχι ως προς την ανανέωση της θητείας. Για την ιστορία σημειώνεται ότι τελικά το Ελληνικό Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο στις 11.5.2026 εξέδωσε απόφαση ανανέωσης της θητείας των Ελλήνων Ευρωπαίων Εισαγγελέων αλλά με διάρκεια δυο ετών, ένα σημείο που – κατά τον γράφοντα – ελέγχεται ως προς την ορθότητα του, δεδομένης της προαναφερθείσας άποψης περί της διάρκειας της θητείας. Είναι δε πιθανόν το ζήτημα αυτό να τεθεί και ενώπιον του Δικαστηρίου της ΕΕ, ίσως από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Αλλά και πάλι, το θέμα δεν θα (πρέπει να) είναι η αντιπαραβολή ενωσιακής ρύθμισης και Ελληνικού Συντάγματος αλλά εάν εφαρμόζεται σωστά η σχετική ενωσιακή ρύθμιση από τα εμπλεκόμενα όργανα.

Βέβαια η αναφορά στο Σύνταγμα δεν είναι τόσο “αθώα”, τουλάχιστον από ορισμένους. Η δραστηριότητα της EPPO σε θέματα διερεύνησης υποθέσεων που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της έχει εμπλέξει και πολιτικά πρόσωπα (υπουργούς, βουλευτές, κλπ) για τα οποία το Σύνταγμα αφενός προβλέπει ένα ειδικό πλαίσιο δράσης ως εκπροσώπων του έθνους και εκφραστών της λαϊκής βούλησης (άρθρα 51 και 52) και αφετέρου επιφυλάσσει ειδική διαδικασία ποινικής μεταχείρισης τους (άρθρα 61, 62 και 86) για λόγους θεσμικής προστασίας. Η ως σήμερα αξιοποίηση όμως αυτών των ειδικών ρυθμίσεων έχει οδηγήσει σε φαινόμενα καταστρατήγησης τους καθώς η σχέση αντιπροσώπευσης βουλευτή-εκλογέων έχει οδηγήσει σε εκτεταμένα φαινόμενα συναλλακτικής συμπεριφοράς (“ρουσφέτια” ήτοι εξυπηρετήσεις προς άγρα ψήφων, κάτι που χαρακτηρίζεται ως εκμετάλλευση/εμπορία επιρροής – influence trading/peddling) και η εντός Βουλής εκκίνηση ποινικής διαδικασίας έχει αξιοποιηθεί, διαχρονικά, ως μηχανισμός ουσιαστικής ατιμωρησίας, προκαλώντας, σε ένα μεγάλο βαθμό (αλλά όχι πλήρως) την απώλεια της κοινωνικής νομιμοποίησης τους. Βέβαια, ένας δικαστής ή ένας εισαγγελέας, εθνικός ή ευρωπαίος, κρίνει – ή τουλάχιστον πρέπει να κρίνει – όχι με βάση την κοινωνική πεποίθηση αλλά τον νόμο και την προσωπική του αντίληψη περί αυτού. Έτσι και η ΕPPO τηρεί τα άρθρα 27-29 του Κανονισμού της, τα οποία περιλαμβάνουν σαφείς επιφυλάξεις υπέρ των οικείων εθνικών ποινικών διατάξεων (όπως π.χ. το προαναφερθέν ειδικό συνταγματικό πλαίσιο στην Ελλάδα), κατά τον χειρισμό των υποθέσεων που αναλαμβάνει.

Εδώ όμως ενέσκηψε το ιδιαίτερα ενδιαφέρον ζήτημα που έθεσε η ίδια η κ. Kövesi λέγοντας ότι η εκμετάλλευση/εμπορία επιρροής στο πλαίσιο της πολιτικής δράσης αποτελεί μορφή διαφθοράς και άρα εγκληματική πράξη (βέβαια ο ορισμός της διαφθοράς με τον οποίο καλείται η EPPO να λειτουργήσει είναι έτσι διατυπωμένος στην ελληνική απόδοση του νομικού πλαισίου της ΕΕ -αποδίδεται δε ως “δωροδοκία”- που δημιουργεί αμφιβολίες για το αν η εκμετάλλευση επιρροής εμπίπτει σε αυτόν, ενώ στην περίπτωση της Ελλάδος το αδίκημα της εμπορίας επιρροής προβλέπεται αυτοτελώς στο άρθρο 237Α του Ποινικού Κώδικα). Το μέγεθος του σχετικού προβληματισμού αναδεικνύεται περαιτέρω αν αναλογιστεί κάποιος ότι στο πλαίσιο ενός άλλου ευρωπαϊκού νομοθετικού πλαισίου (που δεν προέρχεται από την ΕΕ), στη Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης για την ποινική προστασία από τη διαφθορά, περίπου το ¼ των κρατών που την έχουν κυρώσει έθεσαν επιφύλαξη σχετικά με το αν θεωρείται αξιόποινη πράξη η εκμετάλλευση επιρροής. Πρόκειται για εξόχως σημαντικό ζήτημα καθώς αφορά την νομική οριοθέτηση της πολιτικής δραστηριότητας. Αφενός ο υπερβολικά αυστηρός (στα όρια του εξοβελισμού) περιορισμός της πολιτικής πρωτοβουλίας αιρετών προσώπων μπορεί να οδηγήσει ουσιαστικά σε αλλοίωση της φυσιογνωμίας του δημοκρατικού πολιτεύματος. Αφετέρου η αθέμιτη χρήση πολιτικής επιρροής/ισχύος για επίτευξη παράνομων αποτελεσμάτων προφανώς δεν περιποιεί τιμή στο πολιτικό σύστημα. Είναι δε γεγονός ότι οι προδιαγραφές για το μέχρι που μπορεί να φτάσει η πολιτική παρέμβαση είναι πάντα μια γκρίζα ζώνη και κρίνονται κατά περίπτωση, καθώς π.χ. είναι καταδικαστέα η βουλευτική παρέμβαση να λάβει κάποιος μια οικονομική ενίσχυση που αποδεδειγμένα δεν δικαιούται, αλλά δεν είναι καταδικαστέα η βουλευτική παρέμβαση να μην απελαθεί κάποιος που νομίμως βρίσκεται σε μια χώρα, όταν η απέλαση χρησιμοποιείται ως μηχανισμός εκβιασμού και αντιποίνων προς τον απελαυνόμενο ή κάποιο συγγενικό πρόσωπο του (υπαρκτό παράδειγμα βουλευτικής παρέμβασης στη Μεγάλη Βρετανία το 2003 – η γνωστή υπόθεση της Katharine Gun που υπέστη διώξεις επειδή αποκάλυψε τη ψευδή βάση στην οποία στήριξε η βρετανική κυβέρνηση την συμμετοχή της στον πόλεμο κατά του Ιράκ).

Όλα αυτά αποτελούν πεδίο προβληματισμού που μπορεί να αναπτυχθεί γόνιμα, χωρίς άστοχες και έντονες παρεμβάσεις όπως είναι μερικές αυτή την περίοδο στον ελληνικό δημόσιο διάλογο. Ας μην βλέπουμε λοιπόν μόνο το δέντρο, χάνοντας το δάσος. Και φυσικά δεν πρέπει να παραγνωρίζεται το γεγονός ότι εάν κάποιος θεωρεί ότι η EPPO με τις πράξεις ή παραλείψεις της παραβιάζει το ευρωπαϊκό δίκαιο και τις αρχές που αυτό αναδεικνύει και προστατεύει, έχει τη δυνατότητα να προσφύγει στο Δικαστήριο της ΕΕ, το οποίο με πρόσφατες αποφάσεις του (π.χ. Υπόθεση C-281/22, G. K. κ.λπ., Υπόθεση C- 292/23 EPPO v I.R.O. & F.J.L.R.) κατέδειξε ότι η EPPO δεν είναι ανεξέλεγκτη στις ενέργειες της, και ότι πρέπει να τηρεί τις νομοθετημένες εγγυήσεις για τους εμπλεκόμενους, ως όρο νομιμοποίησης της θεσμικής θέσης και δράσης της.

*Έδρα Jean Monnet Ευρωπαϊκού Δικαίου και Διακυβέρνησης-Παν/μιο Μακεδονίας
Έδρα Ελληνικών & Ευρωπαϊκών Σπουδών “Κων/νος Καραμανλής” – Fletcher School of Law and Diplomacy/Tufts University